[摘要]高职院校的民主管理是一件刻不容缓的大事，它是学校持续和谐发展的内在动力。高职院校的民主管理是有法可依的。文章分析了目前存在着几个主要问题并提出了相应的对策。
[关键词]高职院校；民主管理；法律依据；存在问题；解决办法
党的十六大报告指出：“发扬社会主义民主政治建设，社会主义政治文明是全面小康社会的重要目标。”学校历来是传播、弘扬、创造政治文明的重要阵地。它所指向的不仅是建立科学、民主的现代教育管理制度，而且是构筑社会主义政治文明的基石工程。民主管理为高职院校管理体制的一部分，在学校重大问题的决策中发挥着重要的作用。是推动高校改革与发展的重要保证。本文就高职院校的有关民主管理问题作一粗浅的探讨。
一、高职院校实行民主管理的法律依据
所谓高职院校的民主管理，就是在社会主义条件下，教职工作为工人阶级的一部分，以国家、社会和学校主人的身份，自主地、能动地、有组织的参与学校的决策和管理，贡献智慧，实施监督，维护合法权益，为培养社会主义建设者和接班人而开展的群众性活动和工作的总和。因为其主体是的教职工，所以又称为教职工民主管理。
高职院校是一种社会的高等教育形式。除了职业教育的特殊性外，其主体与其他教育形式有着许多共同点。因此，推进民主管理同样是摆在高职院校面前的一件十分重要的工作。
教职工参与学校民主管理的权利是法律所赋予的，其根本法就是《宪法》。《宪法》第一条明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》的这个基本精神，在学校就体现为国家保障教职工的主人翁地位，保障教职工参与学校民主管理的权利，同时也赋予了教职工参与学校民主管理的政治权利。
《工会法》、《教育法》、《教师法》、《高等教育法》等都为工会和学校教职工参与学校民主管理提供了依据。《工会法》第五条和第六条分别规定：“工会组织和教育职工依照宪法和法律的规定行使民主权利，发挥国家主人翁的作用，通过各种途径和形式，参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”“工会依照法律规定，通过职工代表大会或者其它形式，组织职工参与本单位的民主决策，民主管理和民主监督。”第十九条规定：“企业、事业单位违反职工代表大会制度和其它民主管理制度，工会有权要求纠正，保障职工依法行使民主管理的权利。”“法律、法规规定应当提交职工大会或者职工代表大会审议，通过、决定的事项，企业、事业单位应当依法办理。”《教育法》规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以老师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理”的权利。《高等教育法》第四十二条规定：“高等学校通过以老师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”《工会法》、《教育法》、《教师法》以及全国《高等学校教职工代表大会暂行条例》等对工会、教代会、教职工群众参与学校民主管理的规定，体现了教职工的主人翁地位，为教职工行使当家作主的权利提供了法律保证。
十六大报告指出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”“扩大基层民主是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”“坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度，保障职工的合法权益。”这些都为依靠工人阶级，保障工人阶级的主人翁地位，教职工参与学校民主管理提供了重要的理论依据和政策等依据。
二、高职院校实行民主管理的客观必要性
1、高职院校实行民主管理是社会主义民主政治的重要组成部分
党的十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明是全国建设小康社会的重要目标。扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。坚持和完善职工代表大会和其它形式的企事业民主管理制度；保障职工的合法权益。”发扬社会主义民主，尤其是基层单位实行民主管理，是调动广大群众积极性的关键因素。高职院校民主管理，属于基层民主建设，是我国社会主义民主建设的一个重要方面。高职院校教职工队伍中高知识层次人才相对密集，他们民主意识比较强，既有参与学校管理的内在要求，又有参与学校管理的能力，对学校又比较了解，他们提出的建议意见很有水平。在高职院校如果没有广大教职工的认可，光靠行政命令的事很难推行下去，也只有教职工认可，才能将领导的意图化成具体行动。因此，通过民主管理，让广大教职工拥有知情权、建议权、决策权、监督权，把他们的智慧和才能都发挥出来，这是办好高职院校的关键所在。在高职院校推行民主管理，充分发挥广大教职工的主人翁作用，就是实行民主政治的重要体现。
2、高职院校民主管理是培养高素质技能型人才的需要
高职院校作为培养高素质技能人才的基地，其规范化的民主管理，深厚的校园民主氛围，对学生现代公民素质的养成是至关重要的。学校的民主管理，是以民主为手段，以调动教职工的积极性和创造性为目的，以育人为目的。学校不是物质资料生产部门，而是智力资源开发基地，是人才培养的场所。老师劳动的对象是学生，“产品”也是学生，学生知识的积累，思想觉悟的提高，世界观的形成，人品的优劣，开拓技能、专业技能的掌握程度，在很大程度上取决于老师的“传道、授业、解惑”，即老师的“在学习中教，在实践中教，在管理中教，在生活中教”的效果。另外，老师的劳动具有个体性，而劳动成果却具有集体性。很难用一个简单的办法，像检验物质产品一样地检验老师工作的优劣。学校不能单纯用管理制度、考核指标体系来约束老师的行动，借以实现办学目标，把教师完全置于被管理、被支配地位，而应落实全心全意依靠教职工办学的方针，把教师置于主导地位，以师为本，让教师在参与学校管理的实践中体会和认识自己的价值和地位，从而激发他们为教育事业献身、与学校发展生死与共的精神和高度自觉性。因此，高职院校要培养出高素质的生产经营管理一线的技能型人才，就必须切实尊重教职工的主体地位、主人翁地位，确保教职工的民主权利。
3、高职院校实行民主管理是教育改革的客观要求
随着我国高等教育体制改革的逐步推进，各类高等院校雨后春笋般出现。如高职院校、民办院校，高等教育的结构和布局发了明显的变化，办学体制，社会对人才的需求也是呈现多元化趋势。学校自主决策的事情越来越多，越来越复杂，这已经不是一个人或少数几个人的知识和经验所能胜任的，学校领导必须从传统经验决策向现代民主科学决策转变。因此学校经过一定的民主管理程序，广开思路，群策群力，实行决策科学化和民主化，是现代学校管理的内在需要。另一方面，学校规模和办学自主权的进一步扩大，为学校实现民主管理和教职工拥有更多的民主权利创造了必要条件。但同时也面临着教职工民主权利可能被削弱和侵害的问题。随着高校各项改革进一步深化，办学主体多元化现象进一步增多，教职工与学校的劳动关系，各种利益关系势必发生，并且已经发生变化。教职工的许多利益将由过去的基本取决于国家逐步转化为在很大程度上取决于学校。比如我院进行的三次人事分配制度改革，实行全员聘任制，老师的工作不再是“铁饭碗”，经济待遇也会随着岗位的不同相差较大。因此，如果老师对岗位的设置、聘任知情权、发言权，聘不聘全由领导说了算，具体的政策不经过教职工讨论通过，就很难保障教职工的利益不受侵害。我院的人事分配制度改革方案，就是几经教职工讨论，对方案不合理部分进行修改，最后经由校教代会表决通过。实施状况来看，效果良好。最大限度地保护了绝大多数教职工的合法权益，提高了教职工的经济待遇，激发了教职工的积极性。由此可见，高职院校改革越是深入发展，就越需要健全和完善学校民主管理制度。
三、当前高职院校民主管理存在的问题
1、高职院校实现民主管理是我国社会主义性质所决定的，是《宪法》、《教师法》、《教育法》、《高等教育法》赋予教职工的一种权利、职责。无论高职院校的主办者是何人，在中华人民共和国境内举办的各级各类学校都必须实行民主管理。这是以法治国的一个根本方略。高职院校实行以教师为主体的教职工代表大会制度，是高职院校民主管理的基本形式和高校民主建设的主要象征，是全心全意依靠广大教职工办学基本方针的具体体现，也是高职院校内部管理体制的重要组成部分。教职工代表大会是行使一定权力和机构。当前有三种情况：一种是许多人把教职工的民主权利建立在学校领导人树立群众观念的基础上，把教代会作为领导走群众路线的一种形式，这样，教代会了成为“丫环拿钥匙，当家不作主”，其职权的落实也会因人而异，因校而异。第二种情况是把教代会当作咨询机构来看待。一些院校领导认为，在实行校长负责制的情况下，校长行使管理学校的指挥权和决策权，教代会是咨询机构，是完善决策的一种形式，形象地被称为“橡皮图章”。其实，教代会在其职权范围内作出的决议和决定，包括校长和行政管理部门都必须贯彻执行。第三种情况，把教代会等同于工会，把他看作是一个群团组织，以党委决策，行政会议决定取代教代会的决策权。
2、实现民主管理缺乏强有力的制度保证。当前，教代会制度建设面临着一些问题。其一，教代会制度的法规有待完善。为坚持和完善教代会制度，《教育法》、《教师法》和《高等教育法》都对教代会作了规定，但是全国性的《高等学校教代会条例》至今尚未出台，具体实施缺乏有力依据。其二，在一些学校，教代会工作的职责不够明确。教代会工作是学校党政工的共同责任，学校工会只是教代会的具体工作机构，但实际上操作上往往把教代会和工会等同起来，混为一体，以为教代会工作只是工会的事情，使教代会建设的力度很受影响。其三，教代会四项职权的落实不够。审议建议权、审议通过权、审议决定权和评议监督权是教代会的四项职权，从实际来看，前三项职权普遍落实较好，而评议监督权在大多数高职院校尚未落实。主要有两方面原因，一是学校领导对教代会评议监督的重要性认识不足，有的还有思想顾虑和畏难情绪，因而对这项工作缺少积极性，或缺乏接受群众监督的自觉性和勇气。二是由于没有解决好评议“管用”的问题，群众的积极性不高。其四是体制问题。目前许多学校工会和教代会实行的是两块牌子一套班子，即教代会的领导班子由工会班子兼任。双重角色由一个承担，难免会让人产生误解，影响作用的发挥。
3、教职工自身因素影响民主管理的效果。随着高校规模的扩大和内部事务的日益增多，学校管理的复杂程度大大提高。学校外部环境和内部环境的变化，使教职工参与学校管理决策显得底气不足，其自身的局限性也凸现出来。比如，一些学术造诣颇深的教授更愿意心无旁骛地把时间和精力集中在学术工作上；此外，教师参与决策往往缺乏全局性和长远性，他们考虑问题的视野和角度容易受到自己学科专业的局限，再加上没有治校的经验和缺乏对学校整体发展的了解和思考，他们更有倾向前者的可能，这对强调效率的治校是不利的。另外，一些老师特别是青年老师，对教学、科研及自身职称的晋升比较关注，而对参与学校民主管理不感兴趣，认为只是形式主义，走走过场，没有实质的意义，不愿花精力去履行代表的权利和义务，这一切都会影响民主管理的效果。
4、没有相应的措施实行监督
目前各高职院校由于主办者地位身份的不同，对教代会的监督职能交由谁来承担，尚不明确，因此，民主管理制度落实得好坏并不影响学校的评优和校领导的政绩评定。
四、高职院校加强民主管理的措施
1、高职院校民主管理的实现，关键在于制度建设。现代意义的民主管理是一种过程和机制，它依靠一套既定的方法和制度来保障实现民主管理，以此来维护制度范围内的大多数人的长期的合法权益。高职院校实现民主管理首先要建立健全决策民主化的相关制度。当前，重点加强三个群众参与制度的建议：一是学校改革发展的重大事项须经教职工代表大会讨论、审议的基本制度；二是第一线的老师定期咨询座谈会制度；三是建立教职工代表监督员制度。建立和完善决策民主化制度意义：既可以规范决策行为，做到重大问题均有教职工群众参与，使教职工的意见、建议和愿望有充分反映的渠道，保障教职工的民主权利，同时可以进行决策监督，使群众参与贯彻决策的全过程；可以提高教职工执行决策的自觉性。民主管理的实质说到底是对权力的约束，需要靠法律约束、靠制度规范的方式来实现。
2、健全和完善教代会制度这一民主管理最重要的形式。健全和完善教代会制度首先是学校党委要重视教代会制度建设，把民主管理工作列入重在议事日程，关心、指导教代会工作。行政领导要支持教代会工作，切实尊重和支持教代会行使民主管理的职权，形成党委、行政、教代会三位一体的高职院校新的民主管理体制。其次，加强制度建设。虽然《教师法》、《教育法》都对教代会作了法律上的确认，但是如果没有条例，各学校就不便于操作。法律确认了，条例有了，谁再不执行就是不按法律办事，从这一点上说条例是实施教代会制度的可靠依据。所以，不管是从执法的角度，还是从高职院校民主建设的需要来看，当前最迫切的是国家尽快出台新的《高等学校教代会条例》，使教代会有法可依，朝着制度化，法制化的方向健康发展。第三，加大教代会职权。教代会应有以下五个职权：一是有权讨论并向学校领导送交教职工代表提出的应由职能部门处理的各种提案，并检查实施情况；二是有权要求学校领导和各职能部门负责人报告工作，并回答教职工代表提出的对有关问题的质询；三是有权审议由校长提出的各项重要事项的草案，并组织进行民意测验，参与学校的重大决策；四是有权通过投票表决，决定有关教职工生活福利方面的重要事项；五是有权对学校领导和其他行政管理干部进行监督评价，并向校领导提出任免各部门干部的建议和向上级主管部门提出任免校领导的建议。以上五项职权，比较充分地体现教职工参与学校民主管理的权利。
3、发挥工会等组织在民主管理中的作用。高职院校管理的基本力量有三个方面，一是学校党组织，二是以校长为首的学校行政机构，三是学校工会组织。工会代表教职工在学校民主管理中发挥作用有两种形式：一是参加到核心机构或决策机构中去，实行源头参与。二是面上进行的交流、协商、对话等活动。其中，源头参与是突出维护职能的主要手段之一。源头参与的主要形式是通过参与涉及教职工切身利益的有关政策的制定，召开党政工联席会议以及其他民主渠道反映教职工的意见和要求，达到维护教职工具体利益的目的。实现源头参与的关键是学校要给工会提供条件，在核心机构或决策机构中要有工会的“位子”。学校工会是以会员和教职工利益的代表者身份参与的，其基本任务自然是维护会员和教职工的合法权益。当前，工会应抓住贯彻《工会法》契机，高举维护大旗，实行职能的转变，把维护教职工合法权益作为工作的工作重点。各级党委和行政应支持工会独立自主开展各项工作，为工会工作创造一个良好的工作环境。另外，还要充分发挥民主党派参政议政的积极作用。高职院校是民主党派成员、人大代表、政协委员、归国华侨和“三胞”聚集的地方，他们在教学、科研、科技开发、国家的政治生活和经济建设中，发挥着重要的作用，并且与海内外各界有着广泛的联系。学校党政要加强与民主党派和无党派人士的民主协商和密切联系，定期召开座谈会、情况通报会，充分听取他们对学校工作的各种意见和建议，并及时作出处理和答复。
4、加大社会参与的力度。社会参与和群众参政，被认为是一个国家教育管理民主化的重要表现形式，是教育管理的重要组成部分。早在20世纪30年代，美国的杜威、法国的弗雷内、我国著名教育家陶行知都提倡过开门办学。进入80年代后，世界各国开始以前所未有的热情吸引家长和社会参与学校管理，目前绝大多数国家普遍建立了有社会和家长参加的各种类型的学校民主管理委员会，并具有法定的权力和义务，如英国的学校董事会、美国的学校理事会等。在我国，要深入民主管理，提高办学水平，也必须给社会和家长更多的参与权。高校为适应教育民主化的需要，应该举办家长接待日、家长联谊会、学校开放日，吸引更多的家长和公众参与学校活动，接受社会的监督，并向家长和社会展示学校教育工作成绩，通报学校的发展规划和教育目标，如实报告工作中的困难和问题，让家长和社会更多地了解学校，唤起理解和支持，促使全社会参与学校教育和民主管理。
5、大力推进校务公开。校务公开是坚持和完善教代会制度的有效途径，是加强学校民主管理制度建设的新的切入点。校务公开其实质是监督，关键是真实，要害是公开。当前校务公开首先要建立健全由党委统一领导，行政具体操作，纪委、工会监督，教职工积极参与的校务公开体制。其次要讲究实效，勇于在热点、难点、关键点的问题上公开。不能搞形式主义，不回避问题，坚持公开的广泛性、群众性、真实性、时效性，尊重、保障、落实教职载的知情权。只有直面教职工，才能取信于教职工，从根本上引导、保护和发挥广大教职工的积极性。
6、发挥整体监督合力。群众监督是民主管理的课题中最重要的一个方面。党的十六大报告特别强调监督是涉及我们国家长治久安的一个大问题，其中提到要把三个方面的监督结合起来，第三个监督就是群众监督。党内监督、法律监督必须以群众监督为基础。不受人民群众监督与制约的权力是绝对的权力，而绝对的权力必然导致绝对的腐败。有群众监督的权力和在群众监督下行使权力，是避免滥用人民赋予权力的重要前提。群众监督只能加强，不能削弱。同样，群众监督也必须依靠党内监督、法律监督才能充分发挥作用。离开了党内监督和法律监督，群众监督就难以到位，且容易出现监督的空档和盲区。因此，三个方面监督机构之间要保持有序联系，互相配合，互相支持，逐步形成强有力的监督体系。只有潜心发挥各监督部门的整体监督合力，才能充分显示群众监督的效能，推动学校民主管理的逐步完善。
制度文化是校园文化的重要组成部分，只有不断加强制度文化建设，校园文化建设才有有可靠保障，而制度文化中民主管理是建设和谐校园，构建和谐社会的基础。高职院校要焕发出强大的生命力，除了改善外部宏观环境以外，其内部的民主管理是内在动力。缺少了内在动力的高职院校是无法前行的。
[参考文献]
[1]江泽民. 全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面－在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告. 人民出版社，2002.
[2]何晓劲.教育工会培训教材. 江苏教育出版社，2001.
[3]李德勤.高等院校工会主席手册. 银声音像出版社，2004.　　　

作者简介：袁朝钢（1958— ），男，江苏江阴人，江阴职业技术学院工会副主席，副教授。